消防行政审批制度改革：简政放权实现共赢

发布日期：2013/8/6    浏览：4321次    来源：消防周刊

　　消防行政审批改革改什么?

　　通过引入社会消防技术力量，将消防设计技术审查交给社会，消防部门从具体的事务性工作中抽身出来，将消防监督管理的重心从技术审查转向事后监管，从繁杂的技术把关转向公正的责任监督，将更多精力放在消防安全顶层设计和统筹协调等宏观管理中，从而更有效地保证社会消防安全。

　　为什么要推行审批改革?

　　消防行政审批作为消防部门对社会消防安全进行监督管理的手段之一，曾在特定历史时期发挥了重要作用。但近年来实践证明，原有做法已经越来越难适应形势和任务的需要：一是城市建设高速发展，年均开工建设项目多，而消防部队技术审核干部少，繁重任务与短缺警力的矛盾日益突出;二是近年来，一批体量巨大、功能综合、材料多样的特殊建设项目相继涌现，消防设计的难度和复杂性越来越大，而受现役体制机制所限，消防技术管理能力相对不足，已较难适应日趋复杂的专业技术审查任务;三是建设工程项目无论大小，均由消防部门进行技术审核，从审批程序、审批时限、审批效率上看，均无法满足社会发展需求;四是消防部门作为监管部门，过多参与项目审批，易造成权力过度集中，带来廉政风险。

　　改革试点一年多，广东审批提速60%以上

　　2012年2月，公安部消防局决定在全国开展 “建设工程消防行政审批改革”试点工作，并将广东省列为试点省份之一。

　　目前，试点的东莞、深圳消防支队已经实行了技术审查与行政审批分离，肇庆消防支队也实行了分离制度。分离制度改革后，三地的消防设计审核、备案审批时限由法定的20个工作日缩短为3至7个工作日不等，其中东莞为7个工作日、深圳为5个工作日、肇庆为3个工作日，均提速60%以上，同时，在利用好401名社会消防技术力量的基础上，三地释放剥离了176名建审员从事其他消防监管工作，从事消防工作的人员相当于在原有基础上扩容了3.2倍。

　　三阶段实施审查和审批分离

　　实现技术审查与行政审批相分离，并不是一件简单的事情,核心是抓好施工图审查机构的培育工作。

　　经过调研，广东省公安消防总队发现，目前广东共有施工图审查机构78家，每个地级以上市至少有1家，共有专业审查人员2115名，只要加以培育和管理，现有的施工图审查机构完全能够承担起建设工程消防设计文件技术审查工作。

　　但是，施工图审查机构原本主要侧重结构设计审查，与消防设计审查的要求还存在一定的差距。从2012年4月开始，试点分并行、试行、推广三个阶段，对审图机构进行培育，规范审查程序、统一审查标准、强化技术能力、推行分离制度。

　　试行分离制度后，试点单位对经技术审查机构审查过的设计文件进行100%检查，督促审查机构在遇到疑难问题时主动与消防部门沟通协商，成立“建设工程消防监督管理技术委员会”，开展消防技术会商，提高了审查针对性和工作效率。针对改革后消防部门原有消防设计审核意见书在文字表述、法律效力等方面不再适用的现状，在公安部消防局防火处的指导下，试点单位修订了消防行政审批法律文书，对建审工作人员和业务窗口人员进行了培训，使其掌握新的法律文书和业务受理程序。

　　经过对审查机构审查结果反复的抽查、考核、统计、分析，消防部门逐步降低了抽查比例，按建筑类别实现了0到50%的抽查比例，推广分离制度的条件基本满足。

　　破除利益“藩篱”主动简政放权

　　“建设工程消防行政审批改革”试点是一项全新的工作，没有现成的经验可借鉴，在试点工作期间，广东总队探索出了一些“实战经验”。

　　他们首先是“放权”，破除利益的藩篱。广东总队专门通过召开党委扩大会、动员会和座谈讨论会，为试点顺利进行提供了强有力的思想保证。在消除思想障碍后，针对建设工程消防行政审批改革可能会大幅增加群众经济负担的现实问题，试点单位主动协调住建部门和施工图审查机构，明确了新建工程消防技术审查时不能新增收费，对装修、改建工程消防技术审查实行比现行标准更低的收费标准，尽可能地降低建设单位成本。

　　消防技术审查权“放”出去了，如果管不“好”，很容易出现问题。为此，试点单位在放“权”的同时，在统一审查技术标准、加强审查行为监督、完善法规制度支撑上做文章，有效加强了事后监督，使试点达到预期效果。(伍文彪)

　　10年改革，上海消防审批效率显著提升

　　2003年9月，上海市公安局和市建设交通委联合发文，明确实行审图机构消防技术审查制度，初步实现建设工程消防设计技术审查与行政审批的分离。

　　10年来，上海市审图机构共承担审查项目约5万个，单体数约19万个，平均每个项目提出意见为5.5条，一次审查通过率为98.9%。通过消防行政审批改革，提高了行政效能，使上海消防工作更好地服务经济发展，进一步提升消防技术管理水平。

　　提高行政效能极大解放警力

　　上海作为现代化国际大都市，城市建设高速发展，年均开工建设项目近6000个，而全总队技术审核干部不足40人，繁重任务与短缺警力的矛盾日益突出。目前，上海一线防火岗位的干部仅400多名，一名基层防火干部除担负辖区繁重的消防监督任务外，还须承担消防行政审批以及其它事务性工作。分离制度改革前(以2002年为例)，总队建审处从事审核的防火干部14名，每年审批项目1278个，人均需要审批91.3个，要完成这些任务，需要新增55个警力。分离制度的实行节省了这些警力资源。

　　通过消防行政审批改革，使相当一部分防火干部得以解脱出来，使消防警力能够更多地放在日常消防监督检查上来，全力确保攻坚火灾隐患排查等消防保卫工作。“通过新一轮改革，从机制上加大对消防行政审批的内部制约和外部监督力度，消除腐败隐患，从根本上保护消防执法干部，促进廉政建设，促进整个队伍的健康发展。”上海总队副总队长顾金龙说。

　　提升管理水平更好服务经济

　　建设工程项目无论大小，如果均由消防部门进行技术审核，从审批程序、审批时限、审批效率上看，均无法满足社会发展需求。建设工程消防设计技术审查与行政审批的分离制度实施后，由方案、扩初、施工图等3次审查变为1次审查，大大减少了审批环节。

　　顾金龙介绍，还在分离制度设定之初时，上海消防就依托建设主管部门的审批和管理平台，借助市场上现有的操作流程和环节，实现一体化技术审查，在具体环节的操作中完全不增加建设单位的建设成本和时间成本，不增加额外的费用，赢得了社会单位普遍赞誉。在新《消防法》实施后，总队进一步深化分离制度，又将87%的审批项目交由审图机构审查，竣工验收阶段建设单位凭审查通过证书申报消防验收，极大地提高了消防管理效能。

　　分离制度的实施得到了上海市政府和相关部门的高度肯定，部分经验做法在后续全市行政审批制度改革中得到借鉴推广。

　　加强审图公司的专业化力量

　　上海每年投入建设的工程总量巨大，审图工作总量相对于审图从业人员数量而言也非常大，消防设计审查工作量约占审图工作量的30%以上，消防设计审查是不可忽视的重要组成部分。

　　为确保审图公司的审图水平和质量，上海总队和审查中心定期举办学习培训班，由消防部门专业人员集中授课，结合实例重点讲解消防规范和技术规定，详解新老规范的不同之处以及配套细则，使一线审图人员把握审查规律。

　　中国轻工业上海工程咨询有限公司负责人朱学勇介绍，目前公司在实施施工图审查时，除审查工程建设强制性标准外，还对消防技术规范的内容进行全面审查。此外，公司还积极践行审查质量终身负责制，切实将消防设计作为审查的重中之重，强化细节管理，规范质量体系，不断提升消防设计审查质量。(周美良)

　　他山之石

　　江苏

　　构建消防安全诚信体系

　　江苏省消防总队全面推行建设工程消防设计、施工、监理质量信誉承诺制。全省统一要求设计、施工、监理单位承诺对消防设计、施工、监理质量终身负责，并承诺自愿承担违法造成的法律责任及不良信用评估后果;加大建设工程消防设计、施工、监理、检测等不良行为查处曝光力度。试点建立建设、设计、施工、监理单位重大消防安全违法行为“黑名单”制度;对建设工程相关单位违法行为不良记录按照规则进行计分，并根据一个审查周期积分情况进行曝光。

　　江苏总队全面落实消防安全不良行为公布制度，对不良行为认定标准和公布范围进行细化，将不良行为公布对象由建设工程相关主体单位拓宽至违反消防法律法规的责任主体;推动建立消防守信激励机制，积极运用经济、市场、行政等杠杆推动建立消防守信激励机制，激发单位消防安全诚信意识，提升消防安全管理水平;推动建立部门诚信互通互认机制，江苏省各级消防机构依托消防安全委员会和现有信用信息公布平台，逐步建立完善与有关部门的执法联动、信息共享机制，相互配合，共同把好消防安全源头关。

　　东莞

　　解决“审不好”难题

　　加强沟通协调，解决审查机构“不愿审”问题。广东省东莞市消防部门联合市住建部门明确承接消防技术审查后，以前住建部门监管较少的装修、改建工程等也按规定进行施工图审查，这将增加审查机构的业务量和营业收入;消防行政审批由公安消防机构负责，主要法律责任由消防部门承担，审查机构没有增加法律责任风险。

　　加强帮扶指导，解决“不会审”问题。规范审查程序，制定了《东莞市建设工程消防设计文件审查规则》，增设了技术复核环节进行综合把关，规范了技术审查程序;规范审查内容，明确审查要点12大类152条，指导审查机构重新编制了审查(咨询)报告、审查意见和概况表等;组织联合审查，针对审查机构技术把握不准的问题，要求在出具审查报告前，由两家审查机构对图纸进行100%互查。

　　加强会商监管，解决“审不好”的问题。东莞消防部门通过成立消防技术专家委员会，建立定期会商制度和考评制度。搭建沟通交流和信用监管平台，有效保障了图纸审查的质量。

　　深圳

　　发挥特区立法优势

　　广东省深圳市公安局消防监督管理支队充分发挥特区立法优势，修改特区消防条例，固化试点成果，保障长期效益。

　　深圳消防监督管理支队第一时间成立了试点工作领导小组，并就改革试点工作形成专门报告上报市委、市政府，市委主管领导均做出批示;根据《深圳市行政机关规范性文件管理规定》中的相关规定，由深圳市消防部门联合市住建部门发布改革的规范性文件，为改革试点工作提供政策支持;深圳消防部门主动申请延长试点工作，改革立法积累经验。

　　消防监督管理支队多次与相关职能部门沟通，最终在原本没有纳入今年立法项目的情况下，市人大同意将《深圳经济特区消防条例》修订确定为一类立法项目，年内必须完成，同时在整个立项程序中特事特办，确保修订工作以最快速度进行，经过反复推敲，最终确定了修订《条例》的具体内容：明确审查范围、审查责任、简化程序。

　　企业声音

　　东莞市大业建筑技术咨询有限公司总经理江茜：通过试点工作，审查单位增强了工作信心，可以在建设项目设计初期提前介入，提供技术咨询服务;对消防设计方面的问题，敢于明确答复，不再担心与消防部门意见不统一，导致后期消防报审出现严重技术偏差。根据客户的反映，此次消防试点改革非常及时，非常有必要。

　　上海富士特消防安全咨询有限公司总经理张正敏：政府部门可以制定检测机构的组织规则、行业规则和职业规范，实行严格的资格审查和执业登记，完善检测技术规程，实现检测报告内容与格式的统一。检测机构必须建立现代企业管理理念，借鉴和利用一切现代企业管理的先进方法与手段，促进机构的科学发展。

　　中国轻工业上海工程咨询有限公司总经理朱学勇：一直以来，由于消防部门对所有建设工程实施消防审批，我们在进行消防设计审查时抱有一定的依赖思想。2003年9月，上海市消防总队将施工图审查委托给我们，同时明确了消防审查的内容、程序和标准，进一步规范引导审图公司强化责任意识。公司同时积极践行审查质量终身负责制，强化细节管理不断提升消防设计审查质量。

　　把权力关进制度的“笼子”

　　随着我国经济社会的全面转型，消防监督任务越来越繁重，执法环境越来越复杂，深化消防行政审批制度改革，推行行政审批与技术审查分离的要求十分迫切。

　　推行消防行政审批与技术审查分离，是大势所趋、民心所向。只有实行分离制度，才能从机制上改变权力过分集中而又得不到制约的状况，将权力关进制度的“笼子”里，才能实现既提升服务水平又加强廉政建设的目的。

　　改革从来都不是一帆风顺，消防行政审批制度改革仍然面临许多困难，一部分阻力来自消防部门内部：一是担心自己丢权力、丢地位，不舍得放权;二是担心中介组织接不了、做不好，不能放权;三是担心人民群众不理解、不支持，不敢放权。但广东、上海等地的试点工作成效有力回应了这些顾虑：试点工作极大地解放了消防警力，解决了消防部门既当裁判员又当运动员的问题，简化了行政审批程序，提高了审批质量和办事效率，方便了广大群众，推进了消防工作社会化，并且促进了消防部队廉政建设，赢得了政府、社会和群众的一致好评。

　　从广东、上海等地的改革经验看，顺利转移消防技术审查职能的关键是面向社会，明确“谁来接”，规范“如何接”，确保“接得住”。施工图审查机构不仅要基本具备承接消防设计文件审查工作的技术基础，还需要相关部门出台文件明确其工作程序和内容，消防部门要联合住建部门加强对审查机构的培训，使其逐步掌握消防审查要求和技能。

　　改革任重道远，各地消防部门应充分借鉴广东、上海等地的先进经验，将权力关进制度的“笼子”里，将改革融入转变政府职能的大环境中，加强消防职业技能培训鉴定工作，提升消防管理服务水平。

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